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Las barreras institucionales que obstaculizan la formalización de la minería en la región La Libertad

Institutional barriers that hinder the formalization of mining in the region freedom

Patricia Cabrera *¹

1 Universidad Nacional de Trujillo. Av. Juan Pablo II s/n – Ciudad Universitaria, Trujillo, Perú.

* Autor correspondiente: pattycabreravillarreal@gmail.com (P. Cabrera).

Fecha de recepción: 22.10.2025. Fecha de aceptación:

RESUMEN

El presente artículo examina las barreras institucionales que obstaculizan significativamente la formalización de la Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE), en la región La Libertad entre 2015–2024. Se utilizó una metodología cualitativa de tipo básica con un diseño descriptivo-documental, analizando una población de 6,617 mineros inscritos en el REINFO en La Libertad. La técnica empleada fue el análisis documental de fuentes académicas y datos oficiales del Ministerio de Energía y Minas. Los resultados reflejaron una tasa de formalización críticamente baja, donde solo 307 mineros lograron completar el proceso. Se identificó que la dimensión jurídica es obstaculizada por un marco legal deficiente y disperso, donde el contrato de explotación se consolidó como el principal “cuello de botella". En la dimensión administrativa, se identificaron trámites excesivamente burocráticos y ausencia de incentivos claros. Asimismo, en la dimensión política presentó problemas de falta de voluntad, corrupción en entidades y una deficiente articulación interinstitucional. Estos hallazgos demuestran que el diseño institucional actual no logra transformar a la MAPE en una actividad sostenible. El estudio concluye que la meta de formalización para el año 2026 es inviable debido a la inercia institucional y a un andamiaje normativo que no responde a la realidad territorial. Es imperativa una reforma estructural que trascienda las prórrogas sucesivas y fortalezca la presencia estatal para garantizar la sostenibilidad y la seguridad jurídica regional.

Palabras clave: Formalización Minera; Barreras institucionales; REINFO.

ABSTRACT

This article examines the institutional barriers that significantly hinder the formalization of artisanal and small-scale mining (ASM) in the La Libertad region between 2015 and 2024. A basic qualitative methodology with a descriptive-documentary design was used, analyzing a population of 6,617 miners registered in the REINFO (National Registry of Informal Mining Operators) in La Libertad. The technique employed was documentary analysis of academic sources and official data from the Ministry of Energy and Mines. The results reflected a critically low formalization rate, with only 307 miners completing the process. The legal dimension was identified as being hampered by a deficient and fragmented legal framework, with the mining contract emerging as the main bottleneck. In the administrative dimension, excessively bureaucratic procedures and a lack of clear incentives were identified. Likewise, the political dimension revealed problems of lack of political will, corruption within institutions, and deficient inter-institutional coordination. These findings demonstrate that the current institutional design fails to transform artisanal and small-scale mining (ASM) into a sustainable activity. The study concludes that it is a priority to optimize the process by strengthening regional capacities before the deadline in June 2025.

Keywords: Mining Formalization; Institutional Barriers; REINFO.

INTRODUCCIÓN

La minería es un eje fundamental para el crecimiento económico mundial, situando a naciones como Perú entre los mayores productores de plata, cobre y oro a nivel global. En este ámbito, la Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE) es una fuente crucial de ingresos para muchas comunidades. No obstante, la formalización de la MAPE se ha convertido en un “desafío intratable”, caracterizado por altas tasas de informalidad —alcanzando el 80-90% en Uganda, por ejemplo— y serias barreras institucionales como la burocracia excesiva (Colombia) y regulaciones que favorecen a la gran empresa (Chile). La formalización se define como el proceso técnico, legal y administrativo por el cual los mineros informales se integran al sistema regulatorio para operar legítimamente.

A nivel internacional, Delgado et al. (2024), destaca que la formalización de la MAPE es una oportunidad de desarrollo cuando las instituciones logran proporcionar reglas claras, establecer incentivos y reducir la incertidumbre mediante acuerdos institucionales sólidos. En el ámbito nacional, Ortega (2023), evaluó la viabilidad de la formalización concluyendo que existe una relación directa entre las políticas ejecutadas por los gobiernos regionales y el éxito del proceso administrativo bajo la legislación vigente. A nivel local, Alayo (2020), determinó que en la zona de Huamachuco (La Libertad), la principal causa de la persistente informalidad es el desconocimiento del proceso y los altos costos asociados, lo que impide una transición fluida hacia la legalidad.

A pesar de los esfuerzos normativos, como la instauración del Registro Integral de Formalización Minera - REINFO a través el Decreto Legislativo N° 1293, los resultados han sido insuficientes o, peor aún, generaron una serie de barreras que obstaculizan la formalización. Las constantes prórrogas legislativas, siendo la última la Ley N° 32213, que extiende el plazo hasta junio del 2025, han desvirtuado el carácter excepcional del proceso, afectando la previsibilidad de la política y motiva a los participantes a aguardar nuevas modificaciones en vez de cumplir con lo vigente (Hopkins et al., 2020)

El incumplimiento de la política nacional de formalización se manifiesta de forma crítica en la región La Libertad, sobre todo durante 2023-2024. Este estudio se enmarca en la realidad regional, donde el Registro Integral de Formalización Minera - REINFO, (MINEM, 2024) reporta que, de aproximadamente 6,617 mineros informales inscritos, solo 307 mineros culminaron el proceso de formalización. El relativo fracaso en la formalización de la MAPE no es incidental, sino que responde a la prevalencia de barreras institucionales, definidas por Vela (2024) como obstáculos estructurales y normativos que impiden el acceso al proceso de formalización. En este marco, la investigación encuentra su justificación en la necesidad de analizar de manera sistemática como las barreras institucionales, enfocándose en sus tres dimensiones: jurídica, políticas y administrativas, especialmente el contrato de explotación como principal “cuello de botella”, la imposición de criterios legales uniformes que ignoran la diversidad geográfica (costa, sierra y selva) de la región y la "delgada línea imaginaria" entre la informalidad y la ilegalidad, impiden que el 95.5% de los mineros inscritos en el REINFO en La Libertad logren transitar a la legalidad. En ese sentido, comprender estos obstáculos estructurales es fundamental para fortalecer las competencias del gobierno regional, reducir la burocracia ineficaz, mitigar el riesgo de que el REINFO se convierta en un “paraguas” de impunidad para actividades ilegales y garantizar un proceso de formalización que sea técnica y económicamente viable antes del vencimiento del plazo en junio de 2025.

Finalmente, el objetivo general del estudio es identificar y analizar las barreras institucionales jurídicas, políticas y administrativas que obstaculizan el proceso de formalización de la minería artesanal y de pequeña escala en la región La Libertad durante el período 2015-2024, a través de la integración de evidencia estadística oficial del MINEM y un análisis documental exhaustivo, bajo el método descriptivo, que permita formular recomendaciones orientadas a optimizar la gestión pública y transformar a la MAPE en una actividad productiva, responsable y sostenible del sector minero regional.

METODOLOGÍA

La presente investigación se enmarcó en un enfoque cualitativo (Hernández et al., 2023) para comprender en profundidad las barreras institucionales jurídicas, políticas y administrativas que obstaculizaron el proceso de formalización minera en la región La Libertad. El diseño metodológico es de naturaleza no experimental transversal, que analizó el proceso de formalización de la MAPE en La Libertad sin manipulación deliberada de las categorías (Fuster, 2021), sino que se realizó una observación y análisis de la realidad en el contexto natural, en un solo momento determinado.

En la investigación social, Ñaupas et al. (como se cita en Torero et al., 2023), distinguen dos tipos de población: (a) la población objetivo, que comprende el universo total pero inaccesible para la investigación; y (b) la población accesible, formada por los sujetos disponibles y pertinentes para la investigación. La población objetivo se conformó por los 6,617 mineros registrados en el REINFO de las doce provincias de la región La Libertad dedicados a la actividad minera. El REINFO constituye el registro oficial gestionado por el MINEM, que integra a empresas y unidades económicas dedicadas a la explotación o beneficio en pequeña minería y minería artesanal, otorgándoles exención de responsabilidad penal por el delito de minería ilegal durante el proceso de formalización (MINEM, 2024). De esta población se obtuvo la muestra que estuvo conformado por los 6,617 mineros registrados en las doce provincias de La Libertad, según los registros publicados en la página web del Ministerio de Energía y Minas, (MINEM, 2024) y la normatividad del proceso de formalización minera. Se utilizó un muestreo no probabilístico, específicamente de tipo intencional o por conveniencia. Dada la naturaleza cualitativa del estudio, no se definió un tamaño de muestra predeterminado, sino que se realizó un muestreo progresivo o por saturación teórica. Las unidades de análisis fueron los 6,617 registros documentales de mineros inscritos en el REINFO de las doce provincias de La Libertad (MINEM, 2024).

Para la recopilación de datos se utilizó la técnica del análisis documental, empleando como instrumento fichas de registro para el procesamiento de la información recolectada. Se revisaron y analizaron fuentes primarias y secundarias como leyes, reglamentos, directivas, políticas públicas, investigaciones, artículos académicos e informes, relacionados a la formalización de la MAPE, tanto a nivel nacional e internacional, extraídos de diversas bases de datos científicas.

Dado que este fue un estudio de enfoque cualitativo, no se utilizaron técnicas estadísticas; sin embargo, se incluyeron algunos datos estadísticos descriptivos provenientes de fuentes oficiales, como tasas de formalización y número de mineros informales, para contextualizar la problemática.

Desde la perspectiva ética, la investigación se rigió por los principios rectores, de integridad científica, objetividad y veracidad, garantizando el procesamiento ético de los datos públicos del Ministerio de Energía y Minas (MINEM, 2024) y cumplimiento estricto de los derechos de autor de las fuentes consultadas.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

A pesar de la baja tasa de formalización (4.6%), el proceso ha logrado integrar a la legalidad a un total de 2,879 ciudadanos. Esto se debe a que las 307 resoluciones emitidas entre el 2015 y 2024 que corresponden a unidades económicas (personas naturales, jurídicas y comunidades campesinas) que agrupan a 2,572 socios (MINEM, 2024). Sin embargo, resulta preocupante que en el periodo más reciente 2023 y 2024 el avance se haya estancado críticamente, logrando formalizar únicamente a 10 titulares de REINFO bajo la condición de personas naturales (ver Figura 1). Esta cifra evidencia una inercia institucional alarmante que pone en riesgo la subsistencia de miles de mineros individuales ante el próximo vencimiento de los plazos legales.

Figura 1

Mineros titulares y socios formalizados en la región La Libertad (2015-2024)

Fuente: Adaptado del MINEM (2024).

Se identificaron obstáculos estructurales que enfrentaron los mineros informales durante el proceso de formalización MAPE, según se detalla en la Tabla 1.

Tabla 1

Fuente: Adaptado del MINEM (2024) y Vela (2024).

A pesar de que la minería continúa consolidándose como un pilar esencial para el desarrollo económico del Perú, la formalización de la MAPE representa una estrategia estatal orientada a fomentar la regularización, mejorar las condiciones laborales, asegurar el respeto ambiental y promover su integración a las cadenas de valor. No obstante, los hallazgos revelaron que, para alcanzar la formalización, los mineros informales debieron acreditar requisitos específicos, como señala Chagua (2024), el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC) o el Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización Minera (IGAFOM), la propiedad o autorización del uso del terreno, la titularidad o contrato de concesión minera, en algunos casos los permisos de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y la presentación del expediente técnico.

Sin embargo, se identificaron diversas barreras institucionales que dificultaron el cumplimiento de estos requisitos, evidenciado en una baja tasa de formalización: solo 307 de 6,617 registrados en el “Registro Integral de Formalización Minera” (REINFO), lo que refleja obstáculos significativos para la consecución de los objetivos institucionales.

En la discusión de estos resultados, se constató que el marco legal se aplica de manera uniforme a todas las escalas mineras, sin considerar las particularidades específicas de la MAPE, lo que dificulta la adaptación de los mineros artesanales a normativas diseñadas para operaciones mecanizadas y de gran escala, excluyendo así a los mineros más vulnerables (Martínez et al., 2023). Dicha situación fue especialmente relevante en la región La Libertad, que presenta tres zonas geográficas diferenciadas: costa, sierra y selva. Esta dispersión y desarticulación normativa (Zarate, 2024), generó confusión, y la superposición en concesiones mineras produjo conflictos por el acceso a la tierra. Por su parte, Martínez et al. (2023) señala que el contrato de explotación representa un impedimento considerable, dada la dependencia de la decisión unilateral de los propietarios de concesiones mineras limita su autonomía y capacidad para operar de manera sostenible. Rochlin (2021), expone que la ausencia de una agencia mediadora entre mineros y corporaciones, estos quedan vulnerables a la explotación por falta de títulos y protección estatal, y si bien en región La Libertad los titulares de concesiones mineras, situadas en el estrato de la mediana y gran minería, han otorgado contrato de explotación a mineros informales, su número ha sido reducido (ver Figura 2). La provincia de Pataz, que concentra la mayor cantidad de mineros registrados en REINFO (3,228 mineros informales), aproximadamente 1,500 mineros asociados a la Asociación de Mineros Artesanales de AMA Pataz aún no lograron formalizar contratos de explotación con la Compañía Minera Poderosa S.A.

Figura 2

Contratos de explotación suscritos en la región La Libertad (2015-2024)

Fuente: Adaptado del MINEM (2024).

Además, la complejidad normativa, es catalogada como abrumadora para los mineros de la MAPE (Ortega, 2023); lo cual sumado a la ambigüedad conceptual entre minería informal e ilegal que puede conducir a un trato injusto hacia quienes están en proceso de formalización, perjudicando la credibilidad y eficacia del proceso formalizador. Las reiteradas prórrogas de REINFO, objetadas por incentivar la ilegalidad, perpetuaron la incertidumbre y desincentivaron la formalización oportuna durante el período de estudio.

En ese sentido, resulta esencial establecer definiciones regulatorias claras que diferencien la minería informal de la ilegal; sin embargo, Vela (2024) propone el término “minería no formal” para englobar ambas categorías y diferenciarlas de la minería formal, esta última caracterizada por el cumplimiento de obligaciones legales, tributarias, laborales y sociales. Hopkins et al. (2020) destacan que esta distinción es fundamental para avanzar en la formalización minera. La confusión conceptual provocó que los mineros en el proceso de formalización fueran erróneamente catalogados como ilegales, lo que generó inseguridad jurídica y desincentivó la regularización. Por ello, se enfatizó la necesidad de aplicar criterios técnicos y jurídicos precisos para discriminar entre mineros informales y operadores ilegales, fortaleciendo un marco normativo equitativo que promueva una minería responsable y sostenible, como señala Manrique y Cuadros (2023), que no solo perduren en el tiempo generando beneficios económicos sino evitando conflictos sociales. Como consecuencia de estas barreras, durante 2015-2024, solo 307 mineros, lograron formalizarse en la región La Libertad como se muestra en la Figura 3.

Figura 3

Mineros formalizados en la región La Libertad (2015-2024)

Fuente: Adaptado del MINEM (2024).

Se identificaron obstáculos políticos que afrontaron los mineros informales en la región La Libertad, conforme se detalla en la Tabla 2:

Tabla 2

Fuente: Adaptado de Zarate (2024).

Existieron múltiples explicaciones respecto a la interrogante sobre por qué un minero informal no se formalizó. Una de las principales controversias actuales radica en que los mineros ilegales, aparentando informalidad, buscan beneficios como la exoneración de responsabilidad administrativa y/o penal a través del proceso de formalización (Dueñas et al., 2025). Esta situación pudo representar un porcentaje significativo de mineros inscritos en el REINFO, quienes utilizaron el registro como un mecanismo de impunidad en lugar de un camino real hacia la legalidad. Sin embargo, el Estado, en su función de impulsor de políticas públicas, actúo con lentitud y no logró resolver los problemas sociales derivados. Su atención se dirigió primordialmente a factores externos vinculados a aspectos ambientales y penales, en vez de enfocarse en una estrategia pragmática de formalización (Eniowo et. al., 2022) -esto es fortalecer la Política Nacional Multisectorial para la MAPE (Decreto Supremo N° 016-2022-EM), e identificar y delimitar las áreas “aptas” para la actividad minera-. En consecuencia, las medidas gubernamentales y políticas destinadas a regular la minería informal no alcanzaron una formalización eficiente.

Este sector de la MAPE enfrentó diversas barreras, entre las que destacaron la ausencia de consistencia en las políticas de formalización, caracterizadas por modificaciones normativas frecuentes, las cuales generaron incertidumbre y desconfianza en los mineros (Hopkins et al., 2020). Asimismo, para Ortega (2023) la falta de voluntad política en los gobiernos regionales, influenciada por la incorporación de personal que carece de la capacidad técnica necesaria y presiones políticas, condujo en una gestión ineficaz del proceso. La política nacional fragmentada para la MAPE, con ausencia de un enfoque estratégico común entre los distintos sectores involucrados, dificultó la implementación de acciones coordinadas y efectivas; como indican Godfrid y Duárez (2024), la mínima participación de los funcionarios gubernamentales en la toma de decisiones sobre las licencias provocó sensaciones de importancia en los funcionarios locales.

La deficiente articulación entre las entidades públicas, donde cada una opera de manera autónoma y sin coordinación efectiva, generó acciones contradictorias; mientras instituciones como la DGFM o la GREMH promovieron la formalización, entidades fiscalizadoras como la SUNAT, el Ministerio Público o la PNP ejecutaron operativos y decomisos sin diferenciar adecuadamente la condición legal del minero. Esta situación a menudo condujo a que los mineros adoptaran una postura crítica y acusatoria frente a las medidas que no consideran adecuadas. Por otro lado, la baja confianza en las instituciones, agravada por prácticas de corrupción (Moreno et al., 2024), no solo afectó a las entidades responsables directas de la formalización, sino también a toda la cadena de valor de la MAPE, erosiona la credibilidad del proceso y desincentiva la participación activa de los mineros (ELI et al., 2022).

Finalmente, la carencia de una visión clara y un compromiso sostenido por parte de las autoridades políticas a nivel nacional y regional impidió la consolidación de un marco favorable para la formalización de las MAPE en La Libertad.

Se evidenciaron barreras administrativas que afrontaron los mineros informales en su camino a la legalidad, según se detalla en la Tabla 3:

Tabla 3

Fuente: Adaptado de Alarco (2021) y Videnza (2024)

Formalizar a los mineros de la MAPE requirió el cumplimiento de numerosos requisitos legales y técnicos, lo que generó barreras administrativas significativas. Estas se caracterizaron principalmente por la deficiente interoperabilidad entre las plataformas informáticas de los diferentes actores involucrados, dificultando el seguimiento oportuno de los expedientes (Videnza Consultores & IIMP, 2024). El sistema de ventanilla única implementado por el MINEM resultó insuficiente, ya que únicamente contempló información sobre los requisitos de presentación para formalizarse, pero no dispuso el acceso a información relevante proveniente de otras entidades como la SUNARP, RENIEC, Policía Nacional, Ministerio Público, SUCAMEC, ANA, entre otras. Esta limitación evidenció que el sistema de ventanilla única no fue suficiente para cubrir las necesidades de acceso a información integrada, seguimiento y monitoreo eficientes del proceso.

Además, la insuficiente planificación y asignación de recursos presupuestarios, a nivel nacional y regional, limitó la capacidad operativa de las instituciones responsables de la formalización y provocó retrasos en la ejecución de los fondos. Esta situación se reflejó en las transferencias de dinero realizadas mediante convenios de cooperación del MINEM a los gobiernos regionales, recursos que estaban dirigidos a la contratación de personal y adquisición de equipo específico. Estos montos resultaron insuficientes para cumplir con las funciones asignadas (ver Tabla 4), considerando que la mayoría de las labores se ubicaron en zonas andinas, alejadas de centros poblacionales.

Tabla 4

Fuente: Adaptado del MINEM (2024).

Los procesos administrativos complejos y burocráticos, caracterizados por múltiples requisitos y trámites que no se ajustaron a las particularidades de la MAPE, generaron costos elevados y demoras significativas, desincentivando la formalización. Como indica Rodríguez (2022), la falta de conocimiento y capacidad técnica llevó a los mineros a contratar consultores, quienes en numerosas ocasiones fueron sujetos de engaños. Del mismo modo, la falta de financiamiento, como indica Eniowo et al. (2022), obligo a los mineros de la MAPE a autofinanciarse o recurrir a la “financiación externa informal”; además, la ausencia de incentivos económicos o administrativos específicos para fomentar la formalización obstaculizaron las inversiones en seguridad, tecnología y cumplimiento normativo.

Por otra parte, la existencia de personal no calificado en la Gerencia Regional de Energía, Minas e Hidrocarburos, que se acrecentó en los años 2023-2024 donde solo hubo 10 formalizados como personas naturales, restringió la capacidad de brindar una orientación y asistencia técnica adecuada a los mineros. Esta situación fue crítica, dado que la región La Libertad contaba con 6,617 mineros inscritos en el REINFO (MINEM, 2024). Finalmente, Ventura (2024) señala que la débil capacidad del Estado encargada de supervisar las actividades mineras muestran el fracaso de la formalización, afectado por la elevada rotación de personal y la falta de recursos técnicos, perpetuó la ineficacia del proceso.

En conjunto, estos factores administrativos contribuyeron a que el proceso fuera lento, costoso y opaco, impidiendo la transformación de la minería informal en una actividad formal, productiva y sostenible.

CONCLUSIONES

A pesar de los recientes esfuerzos legislativos para formalizar a los mineros de la MAPE en la región La Libertad entre 2015 y 2019, la investigación demuestra que el 4.6% de los 6,617 acogidos en el “Registro Integral de Formalización Minera” - REINFO consiguieron formalizarse (MINEM, 2024). Se identificaron barreras estructurales críticas en tres dimensiones: la dimensión jurídica, destacando un marco legal inadecuado y disperso, la superposición de concesiones, el contrato de explotación como principal “cuello de botella”, que es el más relevante debido a la dependencia de la voluntad unilateral del propietario de la concesión, la complejidad de los requisitos y conflictos conceptuales entre minería informal e ilegal dificultaron la adecuación de la MAPE a la normativa vigente; la dimensión política, caracterizada por la inconsistencia y frágil implementación de las políticas, la débil voluntad política, la deficiente articulación interinstitucional y la carencia de confianza en las instituciones responsables; y la dimensión administrativa, donde la deficiente interoperabilidad de los sistemas, la insuficiente planificación y asignación de recursos, la complejidad burocrática de los trámites y la inexistencia de incentivos concretos, actuaron como obstáculos que impiden una transición fluida hacia la legalidad.

A través de este análisis integral, se cumplió satisfactoriamente con el objetivo general de identificar y analizar las barreras institucionales jurídicas, políticas y administrativas que frenaron el proceso en la región entre 2015 y 2024. La investigación permitió validar que el diseño institucional vigente no logra transformar a la MAPE en una actividad sostenible, confirmando que el contrato de explotación se ha consolidado como el principal “cuello de botella” jurídico, impidiendo que el 95.5% de los 6,617 mineros inscritos en el REINFO logren transitar hacia la legalidad.

Como implicancia práctica, es imperativo que el MINEM y el Gobiernos Regional fortalezcan sus competencias y actúen como mediadores efectivos en la negociación de contratos de explotación antes del vencimiento del plazo en junio de 2025, asimismo resulta urgente simplificar la carga administrativa y mejorar la fiscalización para mitigar el riesgo que, en ciertos casos, el REINFO continúe siendo utilizado como “paraguas” de impunidad para actividades ilegales que se disfrazan de informales. Como limitación de este estudio, se reconoce que el análisis se basó primordialmente en la revisión documental de registros públicos y datos oficiales del MINEM, lo que podría excluir matices cualitativos de la realidad social y operativa directa de cada unidad minera en campo.

En consecuencia, se recomienda investigar cualitativamente a los mineros en condición de suspendidos y excluidos, quienes representan la gran mayoría de la población del REINFO en la región. Finalmente, resulta fundamental evaluar el impacto de la eventual ampliación de los plazos y, sobre esa base, diseñar políticas diferenciadas que reconozcan la diversidad geográfica (costa, sierra y selva) de La Libertad, superando la imposición de criterios legales uniformes que han demostrado ser ineficaces ante la realidad territorial regional.

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