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CC BY 4.0

Vacíos legales en la función preventiva del Ministerio Público peruano: desafíos para una política criminal efectiva

Legal Gaps in the Preventive Function of the Peruvian Public Prosecutor's Office: Challenges for an Effective Criminal Policy

Ivan Ullauri

Orcid de autor: 0000-003-6365-6590

1 Ministerio Público – Fiscalía de la Nación, Lima, Perú.

2 Facultad de Ciencias Biológicas, Universidad Nacional de Trujillo. Av. Juan Pablo II s/n – Ciudad Universitaria, Trujillo, Perú.

*Autor correspondiente: iullauridj@mpfn.gob.pe (I. Ullauri).

Fecha de recepción: 09 01 2021. Fecha de aceptación: 02 03 2021

RESUMEN

El objetivo de este estudio es analizar el vacío legal que afecta la función preventiva del Ministerio Público en el Perú, identificar sus implicancias en la política criminal y proponer lineamientos para su fortalecimiento. La muestra estuvo conformada por 20 informantes clave: 10 fiscales especializados en prevención del delito y materia penal, 05 Asistentes en Función Fiscal y 05 abogados penalistas expertos en derecho penal y política criminal. El escenario de estudio se situó en Lima Metropolitana. Las técnicas de recolección de datos incluyeron análisis documental, la observación directa y entrevistas semiestructuradas. Los resultados revelan que la función preventiva del Ministerio Público carece de una definición legal precisa, presenta superposición competencial con otros actores, muestra prácticas preventivas heterogéneas y carece de indicadores de impacto. Se concluye que es indispensable desarrollar un marco normativo claro, establecer protocolos de coordinación interinstitucional y diseñar sistemas de evaluación que permitan consolidar el rol preventivo del Ministerio Público dentro de una política criminal integral.

Palabras clave: Prevención; brecha jurídica; política pública; derecho penal; disparidad funcional.

ABSTRACT

The objective of this study is to analyze the legal gap affecting the preventive function of the Public Prosecutor's Office in Peru, identify its implications for criminal policy, and propose guidelines for strengthening it. The sample consisted of 20 key informants: 10 prosecutors specializing in crime prevention and criminal law, 5 Assistant Prosecutors, and 5 criminal lawyers specializing in criminal law and criminal policy. The study was conducted in Metropolitan Lima. Data collection techniques included document analysis, direct observation, and semi-structured interviews. The results reveal that the preventive function of the Public Prosecutor's Office lacks a precise legal definition, overlaps with other actors, exhibits heterogeneous preventive practices, and lacks impact indicators. The study concludes that it is essential to develop a clear regulatory framework, establish inter-institutional coordination protocols, and design evaluation systems to consolidate the preventive role of the Public Prosecutor's Office within a comprehensive criminal policy.

Keywords: Prevention; legal gap; public policy; criminal law; functional disparity.

INTRODUCCIÓN

En los sistemas jurídicos contemporáneos, la prevención del delito se erige como un eje central de la política criminal del Estado. Esta no puede ser concebida únicamente como una tarea policial, pues demanda la intervención coordinada de múltiples actores institucionales, orientados a reducir los factores de riesgo que impulsan conductas delictivas y a generar entornos sociales más seguros y cohesionados (Genovés & Morales, 2021; Quintana, 2013). En el caso peruano, esta necesidad cobra mayor relevancia frente al incremento y diversificación de la criminalidad, donde fenómenos como el crimen organizado, la trata de personas, el narcotráfico o la violencia juvenil exigen que las respuestas estatales superen el paradigma reactivo (Hikal-Carreón, 2011; Ayos, 2014). Sin embargo, el sistema penal mantiene serias deficiencias para articular una estrategia preventiva efectiva.

El Ministerio Público, conforme al artículo 1 de su Ley Orgánica (Decreto Legislativo N° 052), no solo investiga y persigue delitos, sino que también “previene el delito”. No obstante, esta atribución carece de desarrollo normativo: el Código Procesal Penal ni otras disposiciones delimitan claramente su alcance, metodologías o mecanismos de articulación interinstitucional. Como resultado, las fiscalías de prevención operan de manera heterogénea, con vacíos conceptuales y dificultades para coordinar acciones con la Policía Nacional del Perú (PNP), gobiernos regionales y locales u otros ministerios. Esta situación ha generado un espacio institucional débil, en el que los esfuerzos preventivos son esporádicos y poco sistemáticos, afectando la capacidad del Estado para reducir la criminalidad de forma proactiva.

A nivel internacional, países como España, Chile y Colombia han demostrado que la prevención requiere marcos normativos sólidos y articulación interinstitucional. En contraste, en el Perú la producción legislativa se ha enfocado casi exclusivamente en la persecución penal, relegando la dimensión preventiva (Castro-Cárdenas, 2023; Cjuiro et al., 2025). La Defensoría del Pueblo y diversos estudios advierten que esta omisión normativa limita la eficacia de la política criminal.

La doctrina resalta el papel protagónico del Ministerio Público. Rodríguez (2011) y Fernández (2023) destacan que el fiscal no solo dirige la investigación y ostenta la titularidad de la acción penal, sino que su función se conecta directamente con la prevención especial. Rodríguez y Coaguila (2025) recuerdan que la Constitución, en su artículo 159, otorga autonomía funcional al Ministerio Público, lo que le permite actuar sin interferencias en la investigación y persecución de delitos. Kostenwein y Gauna (2022) valoran, además, la articulación entre esta institución y el Poder Judicial, mientras Calsin (2015) subraya la importancia de una planificación metodológica para orientar las acciones fiscales.

Otros autores enfatizan dimensiones complementarias. González (2024) señala que el Ministerio Público debe ejercer control de legalidad sobre la actuación policial, mientras Taboga (2022) propone rediseños organizacionales e indicadores de gestión para mejorar la eficiencia. Ochatoma et al. (2023) y Petzold (2008) resaltan la incorporación de tecnologías de información y mecanismos alternativos como la mediación penal, aunque Teatino (2025) advierte sobre la asimetría procesal frente a la defensa privada.

Desde una perspectiva crítica, Belan et al. (2024) afirman que el Estado recurre al derecho penal de manera simbólica, implementando medidas represivas poco evaluadas. Bermúdez (2023) añade que el Ministerio Público, aunque es garante de la legalidad, debe rendir cuentas de sus actuaciones, asumiendo una posición activa y transparente. Estas tensiones revelan que la prevención no puede limitarse a proclamas legales, sino que requiere concreción normativa y mecanismos de control efectivos.

Abordar el vacío normativo que rodea la función preventiva del Ministerio Público resulta impostergable frente a la sofisticación creciente de la criminalidad en el Perú. Una política criminal moderna debe integrar componentes preventivos capaces de actuar sobre las causas estructurales de los delitos y no solo sobre sus manifestaciones inmediatas. Como advierte Godenzi (2025), la prevención es una estrategia esencial para construir sociedades seguras, y debe basarse en intervenciones proactivas que reduzcan riesgos y fortalezcan la cohesión social.

En ese sentido, clarificar el rol preventivo del Ministerio Público permitiría superar la dispersión de esfuerzos y evitar conflictos competenciales, optimizando los recursos institucionales. La evidencia demuestra que la ausencia de definiciones normativas claras genera prácticas dispares entre fiscalías y dificulta la coordinación con actores clave como la PNP o los gobiernos locales (Campana-Añasco, 2022; Mamani, 2023). Además, el fortalecimiento de la prevención tendría un impacto positivo en la política criminal, al contribuir a la disminución de delitos y a la protección de potenciales víctimas (Carbajal, 2024; Rodríguez & Echemendía, 2011).

La investigación cobra mayor pertinencia en el marco de experiencias comparadas que evidencian la necesidad de diferenciar niveles de prevención primaria, secundaria y terciaria (Quintero et al., 2017) y de integrar enfoques de precaución y prevención (Silva, 2019). También se nutre de perspectivas doctrinales que destacan la obligación estatal de implementar medidas preventivas (Toro-Martínez & Valdivieso-Vintimilla, 2023) y de hallazgos empíricos que señalan que, pese al conocimiento ciudadano sobre la prevención, no existe una correlación entre dicho conocimiento y su aplicación efectiva (Yupari-Azabache et al., 2020).

En suma, la investigación se justifica porque aborda una debilidad estructural del sistema de justicia peruano: la ausencia de un marco normativo claro que permita al Ministerio Público ejercer una función preventiva coherente, articulada y eficaz.

El presente artículo tiene como objetivo principal analizar el vacío legal que afecta la función preventiva del Ministerio Público en el Perú, identificar sus implicancias en la política criminal y proponer lineamientos para la construcción de un marco normativo robusto que fortalezca su capacidad de intervención. Se busca aportar a la discusión académica y jurídica sobre el rediseño del sistema penal peruano, promoviendo un enfoque integral en el que la prevención del delito sea tan prioritaria como su persecución.

METODOLOGÍA

La investigación adopta un enfoque cualitativo, en el sentido que buscó conocer e interpretar a partir de las opiniones de los especialistas sobre el vacío normativo que afecta la función preventiva del Ministerio Público, así como sus implicancias en la política criminal del Estado, a fin de ampliar la comprensión de los discursos, de las prácticas y la información institucional.

La investigación fue de tipo básica con un alcance exploratorio - descriptivo, quedando así encaminada por la identificación de categorías pertinentes y de las prácticas preventivas y sus limitaciones. Se utilizó un diseño no experimental y transversal, con recolección de datos durante el periodo de enero a junio de 2025, lo que posibilitó un análisis de la problemática dentro del contexto real, sin manipulación de las variables.

La investigación fue realizada a cabo con 20 informantes clave que fueron seleccionados en dirección por su experiencia y conocimiento especializado. La muestra estuvo constituida por 10 fiscales especializados, 5 asistentes en función fiscal con amplia experiencia y 5 abogados en derecho penal con amplia experiencia tanto en el campo doctrinario como en el práctico. Esta combinación proporcionó una articulación de las perspectivas internas del Ministerio Público con los enfoques externos del campo penal y posibilidades de mejora en la función preventiva, logrando así un análisis equilibrado y rico. Todos los sujetos participantes desempeñaron sus funciones en Lima Metropolitana, principal centro académico e institucional en materia penal y preventiva.

Las técnicas que se utilizaron para la recolección de información fueron tres. En primer lugar, se realizó un análisis de documentos (normas internas, literatura especializada). Igualmente se realizaron entrevistas semiestructuradas, presenciales y virtuales, a partir de un instrumento dedicado a las percepciones, prácticas, dificultades y propuestas de mejoría, que fueron grabadas y transcritas conforme al consentimiento informado. Por último, se realizó una observación directa de dos fiscalías de prevención del delito, a partir de una guía que permitió registrar procesos de planificación, ejecución y coordinación interinstitucional.

Esta estrategia metodológica permitió construir un diagnóstico integral y propositivo sobre las condiciones actuales y los desafíos estructurales que enfrenta el Ministerio Público en su función preventiva, debido a que es necesario identificar los vacíos legales existentes los cuales repercuten en la operatividad institucional.

Posteriormente, se procedió al procesamiento de la información, mediante la transcripción, la organización del corpus de los datos y la codificación con el programa ATLAS. ti 25, obteniendo así un conjunto de categorías y por lo cual fue posible realizar la triangulación. Asimismo, se integraron los hallazgos de la investigación, cotejándolos con la teoría y basados ​​en ella, se procedió a construir las inferencias necesarias y a redactar los resultados.

La utilización de ATLAS. ti 25 fue clave para sostener el rigor y la trazabilidad del análisis, ya que se logró organizar sistemáticamente los datos, aplicar una codificación clara y replicable, y generar redes de coocurrencias que permitieron identificar patrones de interés; el registro de la bitácora daba cuenta de cada decisión analítica adoptada, de tal manera que se fortaleció la reproducibilidad del estudio y así otros investigadores podrían seguir y replicar el proceso desarrollado.

La investigación se llevó a cabo cumpliendo los criterios de calidad cualitativa (Vasconcelos et al., 2021), garantizando la credibilidad a través de la triangulación de fuentes y la revisión por expertos, la transferibilidad a través de la descripción exhaustiva del contexto y los participantes, la dependencia a través de un protocolo replicable y el registro sistemático del análisis mediante ATLAS. ti y la confirmabilidad asegurando que las inferencias se fundamentan en evidencias documentales. Igualmente, se atendieron los principios éticos y se garantizaron la confidencialidad, el anonimato y el consentimiento informado por los participantes, así como su uso exclusivo con fines académicos.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

Como forma de ofrecer un primer vistazo general de la información analizada se decidió construir una nube de palabras como resultado de procesar el corpus en ATLAS. ti 25 el cual lo conforman las entrevistas, los documentos y las notas de observación. De esta manera, a través de la figura 1 se podrán observar las palabras más repetitivas y se facilitará un primer contacto con las tendencias semánticas vinculadas a la función preventiva del Ministerio Público, así como a sus principales limitaciones normativas y operativas.

Figura 1

Nube de palabras generada a partir del corpus cualitativo analizado en ATLAS. Ti 25

Como se puede ver, los términos de uso más frecuentes se agrupan en conceptos relacionados con el vacío legal, la confusión normativa, la escasa coordinación interinstitucional, la diversidad de prácticas preventivas, la falta de protocolos y recursos, lo que evidencia los principales puntos de preocupación manifestados por los entrevistados. El predominio de términos anticipa las categorías de análisis elaboradas en los párrafos que siguen y confirma la existencia de un vacío legal institucional que condiciona la puesta en marcha de las actuaciones preventivas en el ámbito del Ministerio Público.

Del mismo modo, con el fin de obtener una comprensión sistémica de los resultados de la investigación, se procedió a elaborar la red axial a efectos de articular las categorías emergentes y poder visualizar sus relaciones causales y contextuales. Esta red axial identifica como eje central el vacío normativo que limita la función preventiva asignada al Ministerio Público y permite ver sus relaciones con los factores estructurales, las prácticas institucionales y efectos en la política criminal. La red axial que se visualiza en la figura 2, permite una visión del fenómeno de forma global.

Figura 2

Red axial del vacío normativo en la función preventiva del Ministerio Público

Inexistencia de definición legal precisa

Uno de los hallazgos más consistentes de la investigación fue la falta de una definición normativa clara sobre la función preventiva del Ministerio Público. El 100% de los fiscales entrevistados y el 90% de los abogados penalistas consultados coincidieron en señalar que, si bien la Ley Orgánica del Ministerio Público reconoce la prevención del delito como una de sus funciones generales, esta no establece de manera explícita sus alcances, métodos ni límites. Esta ambigüedad normativa ha generado un escenario en el que las fiscalías interpretan y ejecutan la función preventiva de forma dispar, sin contar con un marco uniforme que oriente sus actuaciones. Según Llasacce-Orosco (2024), la labor fiscal está marcada por una creciente necesidad de modernización y sistematización, lo que incluye la adopción de un marco legal claro que regule las funciones preventivas y reduzca la discrecionalidad.

La falta de una delimitación legal precisa dificulta la identificación de lo que constituye, en la práctica, una acción preventiva fiscal, y deja un amplio margen de discrecionalidad en su implementación. En la misma línea, Quispe (2022) advierte que la deficiencia normativa en la investigación preliminar del delito genera roles ambiguos entre el Ministerio Público y la Policía Nacional, lo que impacta directamente en la eficacia de la prevención.

Asimismo, la ausencia de un marco preciso abre espacio a prácticas disímiles que, en ocasiones, pueden exceder los límites de la actuación fiscal. Wilenmann (2020) advierte que la coordinación informal o poco regulada entre fiscales y policías puede derivar en intervenciones desarticuladas, generando incluso tensiones con los tribunales. En esa línea, Mio (2024) recuerda que el control de legalidad es una función esencial del Ministerio Público, pero sin parámetros normativos claros, esta función se diluye y se presta a interpretaciones laxas.

De acuerdo a la tabla 1, se advierte los resultados de los 20 entrevistados respecto a la claridad legal de la función preventiva que posee el Ministerio Público.

Tabla 1

Opinión de los entrevistados sobre la claridad normativa de la función preventiva

Estos resultados reflejan de manera contundente la ausencia de una definición normativa precisa que oriente de forma uniforme las acciones preventivas de los fiscales. La prevalencia de interpretaciones dispares y criterios subjetivos sugiere un vacío legal significativo que afecta la operatividad de esta función.

De acuerdo con Laycock y Tilley (2018), la prevención del delito solo puede consolidarse a partir de bases de conocimiento sólidas y evidencia empírica, lo que implica que los sistemas jurídicos deben definir claramente las competencias de cada actor. En el caso peruano, la ambigüedad normativa impide generar esa base de conocimiento, pues las fiscalías no comparten criterios ni metodologías comunes.

Falta de armonización con el Código Procesal Penal

El análisis documental reveló un desfase normativo detectado entre la Ley Orgánica del Ministerio Público y el Código Procesal Penal. Mientras la primera menciona la función preventiva como parte del mandato institucional, el Código Procesal Penal se enfoca casi exclusivamente en la persecución penal, sin desarrollar de forma sistemática las competencias preventivas de los fiscales.

La brecha normativa entre la Ley Orgánica del Ministerio Público y el Código Procesal Penal, refleja un problema estructural que impacta directamente en la implementación de estrategias preventivas coherentes. Como señala Carbonell y Ochoa (2009), las reformas legislativas deben asegurar la congruencia entre los distintos cuerpos normativos para evitar zonas grises que comprometan la efectividad de las instituciones. En el contexto peruano, la coexistencia de una Ley Orgánica que reconoce la prevención y un Código procesal que la ignora genera justamente esas zonas grises, debilitando la posibilidad de diseñar políticas criminales integrales.

Asimismo, la UNODC (2025) enfatiza que los fiscales, como guardianes del sistema de justicia, necesitan marcos normativos alineados para ejercer sus funciones de forma equilibrada entre la persecución y la prevención. Sin esta armonización, la prevención no se institucionaliza, sino que depende de la voluntad y criterio de cada fiscalía, generando disparidad en la práctica.

Esta falta de armonización entre ambos cuerpos normativos profundiza la confusión operativa y limita la posibilidad de institucionalizar prácticas preventivas dentro de un marco legal coherente.

Competencias institucionales solapadas

Otro de los aspectos críticos identificados en la investigación es la superposición de competencias entre diversas instituciones encargadas de la prevención del delito. El 85% de los fiscales entrevistados manifestaron que las funciones preventivas asignadas al Ministerio Público se encuentran frecuentemente solapadas con las que ejercen la Policía Nacional del Perú (PNP), los gobiernos locales y otras entidades del Estado, como el Ministerio del Interior. Esta situación genera confusión operativa, vacíos de responsabilidad y, en muchos casos, una falta de claridad sobre cuál entidad debe liderar o ejecutar determinadas acciones preventivas.

La superposición de competencias entre el Ministerio Público, la Policía Nacional del Perú, los gobiernos locales y otras entidades del Estado refleja un problema de diseño institucional que erosiona la efectividad de las acciones preventivas. Ramos et al, (2025) destacan que la función policial incluye labores preventivas, particularmente en la protección de bienes y el mantenimiento del orden, pero cuando estas funciones se solapan con las de la fiscalía, surge un terreno de ambigüedad que obstaculiza la coordinación.

Por otra parte, Quispe et al. (2025) subrayan que los mecanismos de tutela de derechos buscan asegurar que cada institución actúe dentro de sus competencias. Sin embargo, la ausencia de delimitaciones claras fomenta escenarios en los que ninguna entidad asume plenamente la responsabilidad preventiva, o bien se generan intervenciones duplicadas y poco eficientes.

Vestby (2024) advierte que en contextos donde la prevención no está claramente atribuida, las narrativas de policía proactiva pueden entrar en conflicto con las funciones fiscales, generando tensiones operativas y solapamientos que entorpecen los objetivos comunes de reducción del delito. Este panorama se agrava porque, como señala Vera-Sánchez (2017), el sistema penal requiere una integración funcional entre derecho penal y derecho procesal para evitar vacíos y redundancias en la ejecución de funciones.

La representación institucional de los actores clave en Lima Metropolitana, reflejada en la tabla 2, evidencia la multiplicidad de actores involucrados, sin una jerarquía definida ni mecanismos de articulación eficaces.

Tabla 2

Principales actores involucrados en la prevención del delito y sus vínculos funcionales

La prevención del delito en Lima Metropolitana involucra a múltiples actores institucionales que, aunque comparten responsabilidades, carecen de una estructura formal de articulación. Tal como se muestra en la Tabla 2, el Ministerio Público actúa como ente articulador, pero sus vínculos con otras instituciones, como la Policía Nacional, los gobiernos locales y los programas multisectoriales, no siempre están reglamentados. Esta dispersión funcional evidencia la necesidad de establecer protocolos de coordinación que eviten superposición de funciones y permitan una estrategia preventiva más coherente y eficaz.

Al respecto, Gálvez y de la Guardia Oriol (2016) enfatizan que la política criminal debe estructurarse sobre campos de actuación definidos para cada actor. Cuando múltiples instituciones pretenden liderar la prevención, sin un marco coordinador claro, la política preventiva se diluye en esfuerzos fragmentados y contradictorios. Una gestión administrativa eficaz basada en supervisión, comunicación y control es clave para evitar duplicidad de funciones (Chávez et al, 2025). Sin estos mecanismos de armonización, la prevención del delito queda atrapada en un escenario de responsabilidad difusa, donde el liderazgo institucional es ambiguo y las acciones preventivas pierden impacto.

Falta de protocolos de coordinación interinstitucional

De forma complementaria, el 75% de los entrevistados señalaron que no existen protocolos formales que regulen la coordinación entre el Ministerio Público y las demás instituciones implicadas en la labor preventiva. Esta carencia normativa y procedimental da lugar a intervenciones aisladas, fragmentadas y, en algunos casos, redundantes, lo que limita el impacto de las acciones preventivas y dificulta la construcción de una política criminal articulada. Alave (2024) destaca que comprender el rol constitucional del Ministerio Público requiere examinar su articulación con otras instituciones. En la misma línea, Blacido et al (2024) advierten que sin esquemas de cooperación definidos, la investigación criminal se ve limitada. Por su parte, Durán (2016) sostiene que la eficacia de la prevención general positiva depende de un marco institucional coherente que legitime las acciones preventivas. Estos hallazgos refuerzan la urgencia de establecer lineamientos operativos claros para fortalecer la política criminal preventiva.

Variabilidad entre fiscalías

La observación directa realizada durante el estudio permitió identificar diferencias notables en las estrategias preventivas implementadas por las distintas fiscalías analizadas. Mientras algunas oficinas fiscales evidenciaron un enfoque más estructurado y proactivo, desarrollando diagnósticos fiscales, planes de trabajo, promoviendo intervenciones comunitarias y organizando operativos preventivos con planificación y continuidad, otras mostraron una aproximación limitada, restringida a la realización de charlas esporádicas sin seguimiento posterior ni evaluación de impacto.

La variabilidad en las estrategias preventivas entre fiscalías evidencia la falta de lineamientos comunes que garanticen intervenciones eficaces y equitativas. Alonso (2021) advierte que la prevención penal debe guiarse por criterios coherentes para evitar arbitrariedades. Olivero (2024) enfatiza la importancia de modelos preventivos integrados y sostenibles, mientras que Segarra-Cañamares (2022) destaca que los planes con objetivos claros y evaluación mejoran la efectividad institucional. Esta heterogeneidad en la aplicación de acciones preventivas pone en evidencia la ausencia de lineamientos comunes, así como la necesidad de establecer estándares mínimos que aseguren la coherencia y eficacia de las intervenciones del Ministerio Público en materia de prevención del delito.

De acuerdo a la tabla 3, se evidencia la desigualdad operativa de actuaciones preventivas frente a una problemática.

Tabla 3

Tipologías de acciones preventivas observadas en fiscalías

El análisis tipológico revela tres niveles de intervención preventiva en fiscalías especializadas. El primer nivel es un grupo minoritario que implementa estrategias estructuradas con diagnóstico previo, planificación y coordinación intersectorial, reflejando una prevención integral y contextualizada (Padilla, 2019). En el segundo nivel, la mayoría realiza acciones puntuales sin sistematización ni seguimiento, evidenciando un enfoque preventivo improvisado que limita su efectividad transformadora (Leiva, 2020), similar a la prevención reactiva sin sistematicidad descrita por Arauxo y Fernández-Ríos (2008); y en el tercer nivel, algunas fiscalías carecen completamente de intervención preventiva, limitándose a una función reactiva, lo que revela una desconexión estructural con la normativa del Ministerio Público (D. L. N.º 052). Esta diversidad refleja debilidades institucionales y resalta la necesidad de fortalecer el mandato normativo, la formación y los recursos destinados a la prevención del delito. Asimismo, se identificaron casos de ausencia de intervención preventiva activa, donde la función preventiva está completamente relegada o desconocida por la institución, limitándose a un rol exclusivamente reactivo vinculado a la persecución penal.

Débil institucionalización de la cultura preventiva

El 60% de los fiscales entrevistados coincidieron en señalar que la cultura organizacional del Ministerio Público permanece fuertemente orientada hacia la persecución penal, relegando la función preventiva a un segundo plano. Según sus percepciones, las acciones preventivas no solo carecen de prioridad en la planificación institucional, sino que tampoco reciben un reconocimiento proporcional dentro de los procesos de gestión, evaluación o rendición de cuentas. Esta orientación predominantemente reactiva condiciona el enfoque operativo de las fiscalías y limita el desarrollo de una política criminal integral que contemple la prevención como un componente estratégico y complementario a la sanción penal. Estas percepciones son coherentes con lo señalado por Missiego del Solar (2021) y Caira-Yucra et al. (2023), el cual destacan el uso excesivo de la prisión preventiva como evidencia de esta lógica reactiva. Esta tendencia limita la implementación de estrategias preventivas y refleja una baja valoración institucional de estas acciones.

Ausencia de indicadores y sistemas de monitoreo

Uno de los hallazgos más críticos de esta investigación es la carencia de mecanismos sistemáticos para evaluar la eficacia de la función preventiva del Ministerio Público. El 95% de los entrevistados coincidieron en señalar que no existen indicadores oficiales ni un sistema institucional de monitoreo que permita medir de forma objetiva el impacto de las acciones preventivas realizadas por las fiscalías. En la práctica, las actividades desarrolladas se reportan de manera anecdótica o a través de datos cuantitativos básicos, como el número de talleres ejecutados o las charlas brindadas, sin establecer una relación con la reducción efectiva de riesgos delictivos en los territorios intervenidos. Esta ausencia de herramientas de medición impide valorar si las intervenciones fiscales tienen efectos reales sobre la prevención del delito y limita la capacidad de planificación estratégica. La falta de evaluación no solo debilita la rendición de cuentas institucional, sino que también obstaculiza la mejora continua y la sostenibilidad de las acciones preventivas.

La falta de indicadores para evaluar las acciones preventivas en el ámbito fiscal refleja una debilidad metodológica que también se observa en otros sectores. Sánchez-Franco et al. (2023) destacan la importancia de contar con métricas objetivas para asegurar una gestión efectiva y orientada a resultados. Desde el enfoque comunicacional, González et al. (2022) advierten que las estrategias preventivas solo son eficaces si se evalúa su impacto en la población. Además, Mendoza-Tejada (2024) señala que la ausencia de criterios evaluativos puede llevar a decisiones ineficaces y automatizadas. En conjunto, estos aportes subrayan la urgencia de implementar modelos de intervención basados en evidencia que permitan planificar, ajustar y legitimar las acciones preventivas de forma estratégica y sostenible.

De acuerdo a la tabla 4, se evidencia a través de los entrevistados, que no existe un sistema en donde se cuantifique las actuaciones preventivas y se valore su efectividad.

Tabla 4

Opinión sobre la existencia de indicadores oficiales para evaluar la función preventiva.

Implicancias para la política criminal

A partir de los hallazgos obtenidos, se evidencia que la ambigüedad normativa y la débil estructuración de la función preventiva en el Ministerio Público generan importantes limitaciones para el desarrollo de una política criminal efectiva en el Perú. En primer lugar, esta falta de claridad legal restringe la capacidad del Ministerio Público para asumir un rol verdaderamente proactivo dentro del sistema penal, reduciendo su intervención a respuestas posteriores a la comisión del delito. En segundo lugar, la indefinición de competencias y métodos preventivos dificulta la articulación interinstitucional con otros actores estatales encargados de la seguridad y la prevención social, generando esfuerzos aislados y escasa sinergia institucional. Finalmente, este escenario contribuye a perpetuar un modelo de justicia predominantemente reactivo, centrado en la sanción penal más que en la intervención temprana sobre las causas estructurales del delito.

Esta situación encuentra eco en lo planteado por Pérez et al (2022), el cual critican la criminalización temprana mediante el uso excesivo de la prisión preventiva, mientras que Gutiérrez et al (2019) evidencian la falta de claridad en procesos abreviados y su impacto en la planificación preventiva. Llorca y Gil-Monte (2013), desde una perspectiva comparativa, subrayan la importancia de marcos normativos específicos para prevenir riesgos de forma anticipada. En conjunto, estos aportes refuerzan la urgencia de establecer un marco legal y técnico claro que permita al Ministerio Público asumir un rol preventivo articulado e integral dentro de la política criminal.

CONCLUSIONES

Los resultados de esta investigación permiten concluir que el vacío normativo que juega en contra de la función preventiva del Ministerio Público se convierte en una de las debilidades estructurales del sistema penal peruano y de su burocracia, ya que este vacío normativo impide que el sistema penal peruano pueda desarrollar una política criminal que sea equilibrada y que sea eficaz, toda vez que la función preventiva carece de una definición legal específica y que por ello existen interpretaciones diferentes entre los diversos fiscales especializados en prevencion del delito a nivel nacional, así como un amplio espacio de discrecionalidad para dar vida a dicha función, y eso da cuenta de una heterogénea práctica institucional.

Asimismo, se identificó que la falta de armonía entre la Ley Orgánica del Ministerio Público y el Código Procesal Penal agudiza el desfase entre el mandato de la ley que ordena prevenir el delito y su operatividad real. La Ley Orgánica habla de la prevención del delito, mientras que el Código Procesal Penal omite dicha función, lo que genera una brecha que obstaculiza que la prevención se institucionalice en el ámbito fiscal y que permite dar lugar a la ejecución coordinada de dicha función.

Asi también se estableció que la intersección de competencias entre el Ministerio Público, la PNP, el gobierno local y otras entidades estales se traduce en una fragmentación de la acción preventiva y en la debilidad de la coherencia de la política criminal. La inexistencia de protocolos formales de coordinación interinstitucional contribuye a la dispersión de los esfuerzos y a intervenciones que son aisladas, discontinuas y en ocasiones redundantes, por lo que se pone de relieve que esta falta de coordinación impide que se vehicule un liderazgo preventivo claro y restrinja la capacidad estatal para abordar de manera intersectorial los factores de riesgo.

En efecto, se evidenció que las fiscalías presentan un alto grado de variabilidad en sus actuaciones fiscales preventivas y no se puede hacer valer la cultura de prevención en el interior del Ministerio Público. La variabilidad hallada, se complementa por la ausencia de estándares mínimos, la escasa priorización organizacional y la existencia de una lógica de actuación principalmente reactiva, centrada en una opinión del derecho penal sobre la persecución criminal. A ello se suman la inexistencia de indicadores e instrumentos de conocimiento que no hacen posible la evaluación real de las intervenciones y a las tareas de rendición de cuentas.

Por tanto, la investigación muestra que la estructuración normativa, la fragmentación interinstitucional y la ausencia de mecanismo de evaluación inciden negativamente en la capacidad del Ministerio Público de contribuir de forma articulada a la función preventiva. Todo ello muestra que, sin una norma explícitamente definida y concisa, sin ser capaces de crear un marco de coordinación, sin una cultura organizacional que propicie la prevención, el Estado seguirá con una estructura organizativa binaria, la que sólo hace referencia y una atención casi exclusiva a una actividad y/o reacción más punitiva, haciendo caso omiso a las causas sociales del delito.

Por lo que podemos afirmar que para fortalecer la función de prevención que desarrolla el Ministerio Público, es necesario construir un marco normativo claro y eficiente en base a la prioridad, dirección y recursos, complementados con los protocolos de coordinación, estándares de intervención preventiva, sistemas de evaluación y sistemas de medidas del impacto preventivo. Solo en estas condiciones, el ministerio Público asumirá la función preventiva de forma efectiva complementando funciones penales frente al tipo de problemáticas actuales de la seguridad y de la justicia en el Perú.

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