25(4): 255-360, 2022
SCIÉNDO
Esta obra
está publicada bajo la licencia
Programa de monitores ciudadanos de control y su aporte en el control
gubernamental de obras públicas
Citizen control monitor program and its contribution
to the government control of public works
Francisco Javier Valera Muñoz1,*
1 Escuela de Posgrado, Universidad Nacional de
Trujillo. Av. Juan Pablo II s/n – Ciudad Universitaria, Trujillo, Perú.
*Autor
correspondiente: javiervaleram@hotmail.com (F. Valera).
Fecha
de recepción: 22 10 2022. Fecha de
aceptación: 18 11 2022.
RESUMEN
Palabras clave:
Monitores
ciudadanos; control gubernamental; obras públicas; participación ciudadana.
ABSTRACT
The
Citizen Control Monitors Program is a citizen participation mechanism created
by the Comptroller General of the Republic in 2018, based on Directive No. 004-2018-CG/DPROCAL,
with the aim of establishing a mechanism for citizen oversight, mainly in the
control of the execution of public works, within the framework of the
Comprehensive Plan for Reconstruction with Changes, as a result of the
devastating consequences of the phenomenon "El Niño Costero" of the
year 2017. The objective of this article is to determine the Contribution of
the Program to Government Control of Works in La Libertad. A systematic review
and analysis of Control Services Reports issued as a result of visits made by
monitors with Comptroller's staff was carried out. The results showed that 151
works were visited in La Libertad, from October 2018 to June 2022, the main
adverse situations identified being the absence of the Supervisor in 21% of
works, non-compliance with safety regulations with 28% and non-existence of the
Work Book with 30%. Concluding that the Program does contribute to government
control by detecting correctable adverse situations in time, in order to
guarantee the achievement of the objectives of the Work.
Keywords: Citizen monitors; government control; public works;
citizen participation.
INTRODUCCIÓN
El Programa de
Monitores Ciudadanos de Control (PMCC) es uno de los mecanismos de
participación ciudadana que impulsa la Contraloría General de la República, el
mismo que fue creado en el año 2018 mediante la Resolución de Contraloría N°
044-2018-CG que aprobó la Directiva N° 004-2018-CG/DPROCAL, y cuya finalidad es
regular el ejercicio del control social mediante la participación ciudadana
voluntaria, a la ejecución de las obras públicas a realizarse en el contexto de
la Reconstrucción con Cambios, tras los devastadores efectos del fenómeno “El
Niño Costero” del año 2017, y con el propósito de contribuir con el control
gubernamental que beneficie a la población y se luche contra los altos índices
de corrupción, que es uno de los flagelos que golpea al país.
Precisamente,
respecto al tamaño de la corrupción, se calcula que el perjuicio económico
subnacional en La Libertad para el periodo 2017-2018 ascendió a S/
309,006,290, siendo el perjuicio en cuanto a inversión de alrededor del 40.4%,
en tanto, para el 2019 este cálculo llegó a significar S/ 349,172,570 y con un
perjuicio en cuanto a inversión de alrededor del 35.4% (Shack et al., 2020).
En este
sentido, la participación ciudadana resulta muy importante para coadyuvar con
el control gubernamental que supervisa, vigila y verifica el correcto uso de
los recursos y bienes del Estado. Así, en el plano internacional, ésta se
aborda desde instrumentos que protegen los derechos humanos, a través de los
cuales se establece, que todo individuo posee derechos a participar en el
gobierno de su país, de manera directa o por medio de sus representantes democráticamente
electos, al acceso, en condiciones de igualdad a las funciones públicas de su
país (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1948).
Asimismo, la
participación ciudadana es un proceso de construir políticas públicas tomando
en cuenta los diversos actores que tendrían interés legítimo en la materia (Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2009).
En el Perú, la
participación ciudadana está expresada en la Constitución Política del año
1993, ya que en su artículo 31° establece que todo ciudadano tiene derecho a
participar en los asuntos públicos a través de diversos mecanismos. Asimismo,
la Ley N° 27785 establece en su artículo 9° los Principios del Control
Gubernamental, siendo el literal g) el referido a la participación ciudadana,
para que facilite la contribución de los ciudadanos en el ejercicio del control
gubernamental. En ese sentido, la participación ciudadana está estrechamente
unida a la relación entre los individuos y el Estado (Shack et al., 2021).
Por ello, la
Contraloría promueve la participación ciudadana con el fin de coadyuvar en el
control gubernamental (Directiva N° 004-2018-CG/DPROCAL, 2018).
A nivel
internacional, el Monitoreo ciudadano en México, busca la participación ciudadana
para mejorar la provisión de servicios públicos teniendo en cuenta tres
dimensiones: las potencialidades que se tienen y ofrecen para mejorar la
provisión de las políticas y servicios públicos, los elementos fundamentales
para desarrollar y sustentar el tiempo invertido y limitaciones de los
monitores ciudadanos para su participación en estas veedurías que signifiquen
velar por tener mejores obras y servicios públicos enmarcados en políticas del
gobierno (Hevia, 2019).
En este
contexto, se resalta la necesidad de fortalecer de capacidades a los ciudadanos
interesados en ejercer control social en obras en beneficio de sus comunidades
y contribuir con el control gubernamental (Cochea et al., 2020). Más aún cuando
los requisitos establecidos en la Directiva del Programa de Monitores no
demandan necesariamente ciudadanos con expertís en la ejecución de las mismas.
Otro punto
importante, es que se debe tener en cuenta que no siempre los ciudadanos
voluntarios y acreditados por la Contraloría General de la República, tienen
disponibilidad en las fechas programadas para las visitas a obras públicas en
ejecución, lo que conlleva a que se deba tener ciudadanos de reserva para
situaciones de contingencia (CEPAL, 2021).
A nivel
nacional, debe quedar claro que la participación ciudadana desde el punto de
vista de la función fiscalizadora considera que nadie mejor que los ciudadanos,
en su función de vecino, y como los que gozarán de los apropiados servicios
públicos o los que se beneficiarán de estos, pueden otorgar herramientas para
conocer la efectividad o calidad de los mismos. A su vez, tienen un rol muy
importante en el control social, ya que a través de sus veedurías contribuyen
al control de la ejecución de recursos públicos, como en el caso de las obras
(Shack y Arbulú, 2021). Asimismo, la participación de los Monitores Ciudadanos
de Control está contribuyendo con el Control Gubernamental, en la prevención de
la corrupción en las entidades públicas (Antonio, 2019).
A nivel
regional y local, se considera que el Programa Monitores Ciudadanos de Control
está articulado con la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la
Corrupción. De igual manera este Programa tiene como eje central a los
ciudadanos quienes participan en el control de las obras públicas de forma
voluntaria en el marco del Plan Integral de Reconstrucción con Cambios. De la
misma manera, el Programa tiene legitimidad en el entorno autoritativo local
en la Región La Libertad (Barreto y Rubina, 2021).
Por otro lado,
esta investigación se justifica en lo teórico, puesto que genera reflexión y
discusión sobre los mecanismos de participación ciudadana y su aporte al
control gubernamental en las obras públicas, apoyada en la base científica
existente en esta temática. En lo social, dado que la participación ciudadana
al ser un derecho expresado en nuestra Constitución Política, y como uno de
los principios de la Ley 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y
de la Contraloría General de la República, impulsa el control social y la presencia activa de los
ciudadanos en pro de contar con obras públicas eficientes y que mejoren la
calidad de vida de los pobladores.
El objetivo del presente artículo es determinar la contribución del Programa
de Monitores Ciudadanos al control gubernamental de obras públicas en La Libertad.
METODOLOGÍA
De acuerdo al tipo, esta investigación es básica (Rodríguez, 2018),
con enfoque cuantitativo (Cadena et al., 2017).
Asimismo, el presente artículo se desarrolló, a través del diseño
no experimental, ya que no se manipularon las variables de estudio. Es
longitudinal, por cuanto estudia las variables en un periodo de cinco años.
La población muestral está representada por los Informes de los Servicios
de Control emitidos a raíz de las obras públicas visitadas durante los años
2018 al 2022 en La Libertad, por Monitores Ciudadanos de Control, la muestra
sobre la que se realizó el presente articulo son 10 Informes de Servicios de
Control. El muestreo es no probabilístico, de tipo intencional o por conveniencia
de la investigación, que viene a ser la muestra disponible en el periodo de
estudio (Supo, 2017).
Para recabar los datos se empleó la revisión documentaria como
fuente secundaria, obtenida de manera indirecta, producto del análisis y
observación de los Informes de Servicios de Control (De Canales, 2020).
Para procesar la información recolectada se utilizaron técnicas
estadísticas como la descriptiva e inferencial (Santillán, 2016).
RESULTADOS
Y DISCUSIÓN
Tras la revisión documentaria se pudo
sistematizar la cantidad de obras visitadas en cada año de estudio y las
principales situaciones adversas identificadas en las visitas, expresadas en
los Informes de Servicios de Control que fueron comunicados a los titulares de
las entidades sujetas a control que tuvieron a sus cargos las obras.
El análisis estadístico partió de la
comprobación del número de obras visitadas por los Monitores Ciudadanos de
Control en La Libertad, durante el periodo de estudio, a través del Sistema de
Información de Obras Públicas – INFObras.
Figura
1.
Infomapa con ubicaciones en La Libertad de 151 obras visitadas por Monitores
Ciudadanos de Control (Periodo 2018-2022). Fuente: https://apps.contraloria.gob.pe/ciudadano/wfm_mapa3.aspx
En la Figura 1 se aprecia la
ubicación en el mapa de La Libertad, de las obras visitadas por Monitores
Ciudadanos de Control, durante el periodo de estudio.
Se pudo corroborar que la
mayor cantidad de estas obras visitadas se ubican en distritos costeros,
sumando 144 y representando el 95% del total, dejando un porcentaje del 5% a
las ubicadas en distritos de la sierra de La Libertad, con 7 obras.
Esta situación se debe, no
solo a la mayor cantidad de obras en ejecución en la zona costera de la Región,
sino, además, al mayor número de ciudadanos acreditados en el Programa que
radican en ella y que pueden acudir a las visitas, respecto de los que se
tienen en la Sierra. Por ello, la Contraloría General de la República sigue
convocando, a través de sus diferentes canales de comunicación, a más
ciudadanos a unirse a este Programa, realizando dos convocatorias por año,
para tal fin, y con ello cerrar brechas y coberturar con monitores en distritos
en donde aún no se cuenta.
Tabla 1
Número de obras visitadas por Monitores
Ciudadanos de Control (MCC) en La Libertad con conteo de provincia y distrito:
2018-2022
|
AÑO |
N° OBRAS
VISITADAS |
PROVINCIAS
CON VISITA DE MCC |
DISTRITOS
CON VISITA DE MCC |
N°
SITUACIONES ADVERSAS |
|
2018 |
15 |
4 |
8 |
15 |
|
2019 |
101 |
8 |
27 |
142 |
|
2020* |
27 |
5 |
9 |
31 |
|
2021 |
2 |
1 |
2 |
11 |
|
2022** |
6 |
3 |
4 |
7 |
|
TOTAL |
151 |
|
|
206 |
Nota
1: Datos extraídos de: https://apps.contraloria.gob.pe/ciudadano/wfm_mapa3.aspx y de:
https://appbp.contraloria.gob.pe/BuscadorCGR/Informes/Avanzado.html#
Nota 2: * Las visitas presenciales a
obra en el 2020, se realizaron desde el 15 de enero hasta el 13 de marzo.
Nota 3: ** Las visitas en el año 2022 se
han dado hasta el mes de junio.
Tabla 2
Número de obras públicas visitadas por
Monitores Ciudadanos de Control en La Libertad por tipo de obra: 2018-2022
|
Tipo de obra |
AÑO |
TOTAL |
||||
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
||
|
Agua y saneamiento |
3 |
20 |
3 |
26 |
||
|
Pistas y veredas |
11 |
39 |
9 |
1 |
60 |
|
|
Infraestructura educativa. |
1 |
9 |
3 |
1 |
5 |
19 |
|
Carreteras |
8 |
8 |
||||
|
Parques |
9 |
8 |
17 |
|||
|
Edificaciones |
4 |
4 |
||||
|
Otros* |
16 |
1 |
17 |
|||
|
TOTAL |
15 |
101 |
27 |
2 |
6 |
151 |
Nota 1: Datos extraídos de: https://apps.contraloria.gob.pe/ciudadano/wfm_mapa3.aspx
Nota 2: *En otros se ubican obras como, mejoramientos y
ampliaciones de nichos en cementerios municipales, mejoramientos de sistemas de
riego, remodelaciones de campos deportivos y losas, mejoramientos de camales
municipales.
En la Tabla 1 se aprecia que el total de
situaciones adversas, que vienen a ser aquellos hechos irregulares que afectan
o podrían afectar la continuidad del proceso, el resultado o el logro de los
objetivos de la obra, suman 206 a lo largo del periodo de estudio, siendo el
año 2019 con el mayor número de éstas y año en el que se realizaron más visitas
en mayor número de provincias (8) y distritos (27).
En este sentido, se establece que la
veeduría ciudadana, a través de la participación de los Monitores Ciudadanos de
Control, incide en la identificación de situaciones adversas durante la
ejecución de obras públicas (Cullanco, 2021).
Por ello, es importante la motivación
que se debe impulsar en estos ciudadanos que realizan estas veedurías de manera
voluntaria, propiciando desde la Contraloría, capacitaciones que fortalezcan
sus conocimientos en el tema de ejecución de obras públicas mediante
otorgamiento de becas con la Escuela Nacional de Control, así como otorgarles reconocimientos
por su valiosa labor a favor de su comunidad, en la lucha contra la corrupción
e inconducta funcional de funcionarios y servidores del estado (Arévalo,
2022).
Se puede ver en la Tabla 2 que, el tipo
de obra relacionada a pistas y veredas ha sido la más frecuente en el periodo
de estudio, representando el 40% del total, seguido de las obras de agua y
saneamiento con el 17% y las de infraestructura educativa alcanza un 13%.
Consideramos a su vez, que este número de visitas puede seguir creciendo, en
tanto, la gestión desde las instancias de la Contraloría siga fortaleciéndose y
diseñando nuevas estrategias de captar más ciudadanos que cumplan los
requisitos establecidos en la Directiva, motivándolos, reconociéndolos y
capacitándolos adecuadamente. Es importante, en esta parte indicar que existe
relación positiva y significativa entre los mecanismos de participación ciudadana
institucionalizados, como lo es el Programa de Monitores Ciudadanos y el Control.
En esa línea, la gestión que se realice para mejorar estos mecanismos, se reflejará
en una mejor gestión del control social en las obras públicas (Landauro, 2021).
En la Tabla 3 se aprecia el detalle de las
principales situaciones adversas, resaltando aquella en donde no se encuentra
el Cuaderno de Obra, situación adversa que supone un incumplimiento a lo
establecido en la normativa de Contrataciones del Estado, exactamente a lo señalado
en el artículo 191° del Decreto Supremo Nº 344-2018-EF
/ Modificado por el D.S. 234-2022-EF, Reglamento de la Ley Nº 30225, Ley de
Contrataciones del Estado. Lo mismo sucede con otra de las más frecuentes situaciones
adversas identificadas, que viene a ser la ausencia del Supervisor de Obra, ya
que se estaría incumpliendo con lo establecido en el Artículo 186° del
Reglamento de la Ley Nº 30225, Ley de Contrataciones del Estado. Asimismo,
respecto a la situación adversa del no cumplimiento de la normativa de
seguridad durante la construcción, se estaría incumpliendo con la Norma G.050.
aprobada mediante Decreto Supremo N° 011-2006-Vivienda, modificada por Decreto
Supremo N° 010-2009-Vivienda.
En términos porcentuales, las
principales situaciones adversas identificadas, significan un 21% respecto a la
ausencia del Supervisor de Obra, el 28% en relación al incumplimiento de la
normativa de seguridad durante la construcción, y el 30% la inexistencia del
Cuaderno de Obra durante la visita.
Es importante indicar que los Informes
de Servicios de Control publicados por la Contraloría General de la República,
en el marco del Programa de Monitores Ciudadanos de Control, se hacen de conocimiento
a los titulares de cada entidad que tuvo a cargo la obra visitada, en la cual
entre otros puntos, recomiendan comunicar al Órgano de Control Institucional
correspondiente, en un plazo de 5 días hábiles, acciones preventivas o
correctivas que se adopten en relación a las situaciones adversas establecidas
en los mencionados Informes, con lo cual se puede conseguir evitar la
consumación de actos que conlleven a no asegurar no solo el correcto uso de los
recursos, sino a no asegurar la continuidad de los procesos, los resultados o
el logro de los objetivos de la obra objeto de control.
Tabla 3
Principales situaciones adversas
detectadas por los Monitores Ciudadanos de Control durante las visitas.
|
N° |
Situaciones
adversas detectadas |
AÑO |
||||
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
||
|
1 |
No se encontró el Cuaderno de Obra. |
5 |
35 |
4 |
1 |
|
|
2 |
No se cumple la normativa de seguridad durante la construcción. |
4 |
24 |
9 |
2 |
4 |
|
3 |
No se encontró al Supervisor de Obra |
1 |
23 |
5 |
1 |
2 |
|
4 |
No se indicó el monto de ejecución financiera. |
2 |
25 |
4 |
||
|
5 |
No se pudo verificar resolución que aprueba Expediente Técnico. |
|
11 |
3 |
|
|
Nota: Datos extraídos de la
sistematización de los Informes de los Servicios de Control publicados en el
Portal Web de la Contraloría General de la República, (Buscador de Informes de
Servicios de Control -
https://appbp.contraloria.gob.pe/BuscadorCGR/Informes/Avanzado.html#).
Se considera pues, que la participación
de los Monitores Ciudadanos de Control, en el marco de los mecanismos de participación
ciudadana que impulsa la Contraloría General de la República, es muy significativo
para contribuir con el control gubernamental. Asimismo, estos resultados reflejan
las situaciones adversas más recurrentes o frecuentes en las diferentes obras
que se ejecutan en el país y específicamente en la Región La Libertad, con lo
cual, además, se puede seguir afianzando y realizando más trabajos de
investigación en otras regiones del país y contrastarlos con el presente
artículo.
CONCLUSIONES
El Programa de Monitores
Ciudadanos de Control, sí contribuye con el Control Gubernamental, puesto que
permite a través de sus visitas a una obra en ejecución, detectar a tiempo
situaciones adversas que pueden ser corregidas, a fin de garantizar el logro de
los objetivos de la misma e implementar, por parte de la entidad que tienen a
cargo la obra visitada, las medidas preventivas para evitar que vuelvan a
ocurrir y alinearse a la normativa vigente.
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